轻违不罚案件办理须注意哪些要点？

《生态环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）是生态环境领域贯彻实施《行政处罚法》的具体规范。《行政处罚法》和《办法》均对“轻微违法行为不予处罚”的适用条件作出了规定，但办理这类案件往往遇到适用条件难把握、程序缺位等问题，笔者就办理此类案件注意事项进行分析。

轻微违法不予处罚要满足哪些法定条件？

根据《办法》第四十二条第一款规定，轻微违法不予处罚包括应当不予处罚和可以不予处罚两类。生态环境违法行为同时满足“违法行为轻微、及时改正和没有造成生态环境危害后果”三个条件，应当不予处罚。生态环境违法行为同时满足“有生态环境危害后果但轻微、属于初次违法和及时改正”，可以不予处罚。

两者相同之处是当事人均实施了违法行为并能及时改正，而两者的区别在于：前者违法行为轻微，没有造成生态环境危害后果，生态环境部门没有裁量权。后者是首次违法行为，危害后果轻微，生态环境部门有裁量权，予以或不予处罚。如果予以处罚应做到“类案同罚”，不能出现同样的情形，对A公司不予处罚，对B公司予以处罚，否则就有随意裁量之嫌。

如何把握轻微违法不予处罚的法定条件？

当前，全国很多省、市生态环境部门结合执法实践出台了“轻微环境违法行为免罚清单”，但免罚清单无法穷尽列举所有轻微环境违法行为，在实践中还需要认真把握适用条件的实质内涵。

笔者认为，要从过罚相当、罚教相结合等行政处罚基本原则去把握轻微违法不予处罚。“过”和“罚”要相当，表现为无过不罚、有过才罚和小过轻罚、大过重罚。轻微免罚介于“有过才罚”和“小过轻罚”之间的一种处理方式。

“违法行为轻微”是对违法行为的总体评价，可以结合未引起环境污染或生态破坏、社会影响轻、主观过错小、违法行为持续时间较短、没有违法所得或者违法所得金额较小等因素综合认定。

何为“及时改正”？根据《办法》第九条规定精神来看，生态环境部门对违法行为调查后，应责令改正从而及时恢复被破坏的合法秩序。对行政相对人来言，“及时改正”至少是基于被责令改正后的改正行为。而“在生态环境部门发现违法行为之前主动改正”和“发现违法行为之后，责令改正之前主动改正”这两种情形更当然属于“及时改正”范畴。

笔者认为，“生态环境危害后果”是指违法行为造成了环境污染、生态破坏的实际后果，或虽尚未造成环境污染、生态破坏后果，但危害后果的发生具有高度可能性和现实紧迫性，比如存在容易发生环境污染事故的隐患。“生态环境危害后果轻微”强调了危害程度较轻、范围较小，或易于消除修复、可控。

轻微违法不予处罚需要履行哪些程序？

“轻微违法行为”的性质仍是违法行为，按《办法》有关规定，并不符合行政处罚的简易程序规定，不能按简易程序当场作出不予处罚的决定，而应遵守行政处罚的普通程序规定。

除了立案调查、责令改正这些程序，在作出不予处罚决定前，是否要履行不予处罚的告知程序，保障其陈述申辩权？是否要进行法制审核和集体讨论？

相比行政处罚而言，虽然不予处罚对当事人更有利，但也有可能当事人不能接受对其所认定的违法事实、理由和依据，换言之，当事人可能认为自身不构成违法行为。显然，认定轻微违法行为、作出不予处罚决定对当事人的影响也是不利的。根据正当程序原则，生态环境部门在作出不予处罚决定前应当履行告知程序。

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）明确“全面推行重大执法决定法制审核制度”。《办法》第四十九条第一款也明确了重大执法决定应当法制审核的四种情形，一般情况下，轻微违法不予处罚决定不属于重大执法决定，此类案件也不涉及应当法制审核的四种情形。当然，设区的市级以上生态环境部门可以根据《办法》第四十九条第二款授权，如果制定文件明确应当进行法制审核的案件范围包含了此类案件，那应当进行法制审核。

根据《办法》第五十二条规定，情节复杂或重大违法行为给予行政处罚的，作出处罚决定的生态环境部门负责人才应当集体讨论决定。显然，轻微违法不予处罚不符合该条基本条件了，此类案件无需集体讨论。当然，为了谨慎起见，如果生态环境部门内部明确对轻微违法不予处罚类案件要进行集体讨论的，也未尝不可，发挥集体讨论的民主集中制优势。

对于轻微违法不予处罚还需要制作决定书，并要载明法定救济途径。

根据《办法》第五十三条第二项和第五十五条第三款规定，对于违法行为轻微不予处罚的，应当制作不予处罚决定书。文书送达当事人后，可以起到教育的作用。

正如上文所述，认定轻微违法行为、作出不予处罚决定对当事人的影响是不利的，当事人可以认为该决定侵害了其合法权益，符合行政复议或行政诉讼的受理范围。因此，不予处罚决定书上也应载明当事人可以申请行政复议或提出行政诉讼的救济途径。

作者单位：浙江嘉兴市生态环境局平湖分局　浙江东港律师事务所